一、绪论

改革开放四十余年以来，我国各项事业突飞猛进，特别是在交通运输领域，交通基础设施建设、交通物流发展都取得了显著的成果。2019年中央出台的《交通强国建设纲要》标志着交通强国建设被提上重要日程。在以往的交通行政执法体制中，执法机构林立、职责交叉、多头多层重复执法、执法扰民等问题的长期存在，直接关系到广大人民群众的切身利益，这些问题的存在都进一步加速了全国交通运输综合行政执法改革的进程。近些年来，大量学者开展了有关综合行政执法体制改革的理论研究，同时交通运输领域综合行政执法改革逐渐引起学术界的持续关注，全国多地也都进行着不断地实践探索，这都表明推行综合行政执法改革是应对和解决当前交通运输行政执法体制诸多弊端和问题的新路向。党中央对行政执法体制改革做出了统筹安排，十九届三中全会通过了深化党和国家机构改革的决定，在《深化党和国家机构改革方案》中进一步对深化行政执法体制改革作出总体安排、部署，同时也标志着交通运输综合行政执法改革“由上而下”的全面实施。

二、相关概念

（一）交通运输

交通运输，主要是指以一定交通工具为载体，通过交通线路和设施，将货物
或者旅客由一个空间向另一个空间转移的活动过程。以交通工具的种类为依据，交通运输主要包括铁路运输、公路运输、航空运输、水路运输和管道运输。本文所研究的交通运输，主要指公路交通和水路交通。

（二）综合行政执法

关于综合行政执法没有一个规范、统一的定义。目前，普遍将综合行政执法界定为：由依法成立的机关或管理公共事务组织依据法律法规规章授权、委托等形式行使原须由两个及以上部门行使的行政执法职权；或者还可以界定为行政机关内部的特定部门统一以该机关名义行使全部行政执法职权。与相对集中行政处罚权相比，综合行政执法范围更广，除了可以综合行政处罚权外还包括与行政处罚相关的行政监督检查、行政强制等职权。

（三）交通运输综合行政执法

广义的交通行政执法即包括行政许可、行政给付等具体行为，也包括行政立法、行政司法等抽象行为。狭义的交通行政执法只包括针对特定对象的行政强制、行政处罚、行政监督等行为。交通行政执法的主体一般有两类，分别是各级交通行政主管部门和法律、法规授权的管理交通运输公共事务的组织。交通行政执法的主体必须是组织，而不是个人，并且能够以自己的名义实施行政执法行为，独立承担法律责任。在实践中，一般采用狭义的理解，交通行政执法是指交通行政管理部门为实现交通运输管理职能，维护交通运输秩序，依据法律、法规、部门规章和规范性文件等做出具体行政行为的活动。 

三、A市交通运输行政执法及改革现状

A市位于川、滇交界处，总面积7440平方公里，市辖三区两县，地貌类型复杂多样，中山地形占全市总面积88%以上。A市交通运输部门管理国省道443.4公里，县乡道路1476.91公里。全市道路运输、公路路政执法机构11个，人员编制200余名；水路执法机构（地方海事机构）5个，人员编制近40名。

（一）道路运输

A市共有道路运输执法管理机构6个，市本级和三区两县各1个，市交通运输管理处为副县级机构，县（区）交通运输管理所为副科级机构，均为参照公务员法进行管理的事业单位，主要行使法律、法规授权或交通运输行政主管部门委托的客（货）运经营、站场运营、驾校、机动车维修与检测、货运源头治超职能等行业管理、行政许可、行政监督和行政执法职责。根据事业单位分类改革精神，全市6个道路运输执法机构均划为行政类事业单位。
在经费保障方面：市交通运输管理处所需经费纳入市财政预算，予以全额保障；三区交通运输管理机构的经费也是纳入市财政预算，由市交通运输局核拨，三区不承担经费。

（二）公路路政

A市共有公路路政执法管理机构5个，除A区外，市本级及其他两区两县各1个：其中，市本级为副县级，县（区）有3个为副科级，均为参照公务员法进行管理的事业单位，目前在事业单位分类中，暂未明确机构类别。公路路政管理执法机构的职能职责大致可分为三大块：一是开展超限运输治理工作，依法对违反公路路政管理法律、法规和规章的单位或个人进行行政处罚；二是按职责权限分级负责管理和保护辖区内的路产路权保护，开展路政巡查；三是开展涉路施工安全许可和超限运输许可。
在经费保障方面：市、区公路路政管理机构的编内人员经费由各级财政全额保障，聘用人员经费及专项经费则以收定支。

（三）水路运政

依据《航道法》、《港口法》、《国内水路运输条例》、《船舶检验条例》等法律法规，按照属地管理原则开展航务海事工作，除A区外，A市市本级和其他4个县（区）均设海事（航务）执法机构各1个（参照公务员法管理，皆批复为行政类事业单位），各级航务海事部门责任明确，经费是分级负责，财政全额保障，管理体系健全。管辖范围及管理对象：通航里程368.4公里，客货码头50座，注册航运企业3家，登记检验发证船舶149艘，注册船员331人，有船乡镇16个，乡镇自用船1861艘。目前，水路交通行政已囊括水上交通安全监管、水路运输管理、航道行政、港口行政、船员管理、船舶检验、水路交通规费征稽等行政管理工作，水上行政管理和执法力量得到有效整合，行政管理形式独立，与交通运输其他行政执法部门无交叉，执法工作中不存在冲突，且执法标志和装备统一。
 

四、A市交通运输行政执法及改革存在问题

（一）职责同构、多层执法

“职责同构”是指各级政府在纵向上表现为，职能职责核定和机构设置的高度一致，各级政府都承担着大致相同职责，机构设置“上下对口、左右对齐”。在行政执法机构的设置中表现为：有一部法律、法规发布实施，各层级均要成立相同的执法机构。这样的机构设置模式的结果是“多层执法”。以道路运输管理机构为例，各层级交通运输行政管理部门对辖区内道路运输行业都有监管等相应的执法职能。对此，有研究提出，正是因为各级政府没有遵循“权责一致”的要求，对各级运管的事权进行明确，合理划分职责权限，导致各级运管部门间事权混乱、关系不顺，在同一辖区内出现多个层级的运管行政执法机构，在执法过程中发生推诿扯皮、反复执法。A市交通运输行政执法机构的设置也不例外。

（二）权责交叉、多头执法

交通运输行政执法体制和运行模式形成于计划经济时期，其特点就是按照不同执法门类和管理事项分别设立执法主体，从而造成执法权限的交叉和冲突。多头执法就是根源于这种行政执法权配置的不合理。多头执法导致执法机构林立但执法力量不足共存的矛盾，加之沟通协作不畅，导致违法者避重就轻自寻处罚和“看得见的管不着，管得着的看不见”等现象出现。例如：在路面执法监管中，路政执法与运政执法虽对车辆的执法依据不同，但在同一区域或同一路段上开展执法工作，形成多头执法、执法混乱等现象，在超限运输治理和对货运车辆执法管理中较为突出。

（三）人员不足、结构不合理

A市公路路政执法机构和交通运输管理机构最近一次调整编制是在1999年和2006年。之后，未因执法任务加大而调增编制，使得A市交通运输执法机构人员编制规模偏小。加之2013年开展事业单位分类改革工作中“行政类事业单位严控人员管理，人员只出不进，暂缓分类的事业单位原则上也是退一进一或退二进一”的要求，导致正式执法人员不足，只能聘用大量协助执法人员在日常监管和执法工作中来承担大量的辅助执法工作，甚至出现无执法主体资格人员“执法”现象。目前，A市交通运输执法机构的正式执法与协助执法的人员比例已近1:1。

五、深化A市交通运输综合行政执法改革的对策

（一）修订完善交通运输综合行政执法法律法规体系

1.及时修订综合行政执法相关法律法规

交通运输综合行政执法改革急需要解决的问题是，应该加快综合行政执法改革配套法律法律和政策的修订工作，及时对《行政处罚法》《行政强制法》等综合行政执法工作所依据法律相关条款进行完善，制定与综合行政执法实际相适应的相关法律法规规章等，明确政府职能部门和机构来实施行政许可，行政执法机构来执行行政处罚，明晰权责边界。应加快修订等相关法律时予以确认，使交通运输综合行政执法机构组建与法律能够同步，实现综合行政执法队伍设置的法定化。重点修订《行政处罚法》《行政强制法》的相关法律条款，将国家在交通运输领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权写入《行政处罚法》，为交通运输综合行政执法改革提供法律授权依据，确保交通运输综合行政执法机构具有独立的执法主体资格，能够以自己的名义进行执法，并承担相应的法律后果，不断提升行政执法权威性和规范性。

2.不断完善交通运输行业法律法规

作为交通运输综合行政执法改革的后续配套政策，按照依法治国、依法行政的治理理念，交通运输领域内的《公路法》《港口法》《航道法》《道路运输管理条例》等行业法律法规的修订完善显得刻不容缓，应协调交通运输部申请国家立法部门应加快对法律法规中涉及执法主体资格的相关条款进行及时进行修订完善，从法律上对交通运输综合行政执法机构进行授权，使其具备交通运输执法主体资格，依法开展执法工作。如《公路法》规定“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”对公路管理机构可以依法行使部分公路行政管理职责的进行了规定，而法律释义中仅指出，公路管理机构为各地交通厅、局所属的公路管理局、处、所、段等，未明确新组建的交通运输综合行政执法机构为公路管理机构，所以需要及时修订《公路法》及法律释义的相关条款，对交通运输综合行政执法机构予以明确授权。

（二）明确机构性质和规范人员编制身份

1.明确执法队性质

借鉴P市交通运输综合行政执法改革经验，以地方党委政府规范文件形式明确A市交通运输综合行政执法队为行政执法机构，按照中组部2020年3月新发布的参照《中华人民共和国公务员法》管理的单位审批办法中规定：事业单位申请参照公务员法管理，应当同时具备“具有法律、法规授权的公共事务管理职能；使用事业编制，并由国家财政负担工资福利。”两个条件，由于事业单位参公登记审批权限在省以上公务员主管部门，A市可先向省级公务员主管部门请示，申请将A市交通运输综合行政执法队进行参照《中华人民共和国公务员法》登记管理，待关于交通运输综合行政执法机构性质如何确定政策出台后，进一步明确A市交通运输综合行政执法队的机构性质。

2.规范执法人员编制身份

按照《行政执法类公务员管理规定》，探索深化适合交通运输领域行政执法
类公务员分类管理改革，清理、安置A市交通运输综合行政执法队中现有的大集体、政府雇员、劳务派遣协勤等编外聘用人员。锁定执法队现有人员编制，人员只出不进，逐步规范现有执法人员编制身份，在中央统一明确政策出台前，加紧向省级公务员行政管理部门申报将交通运输综合行政执法队参照公务员管理，对现有在编在册人员进行参公登记，重点保障执法人员在工资待遇、职务晋升等方面的公平权益。杜绝趋利执法、执法扰民的体制根源。如原甘井子区运输管理所工作人员改革虽整合到市交通运输综合行政执法队工作，但仍然是事业编制人员，与执法队内部其他参公人员相比，在岗位晋升、聘用政策方面以及在享受医疗保险、领取公车改革补助等工资福利待遇方面存在很大差异，问题的根源在于人员编制身份的不统一，这在一定程度上影响了执法队伍的稳定和执法效能的提升，所以解决该问题的关键在于逐步统一规范执法人员编制身份。

（三）提升队伍建设水平

1.合理设置内设机构

在不突破交通运输综合行政执法队现有人员数量和编制总数的前提下，按照“小机关、大大队”的机构设置目标合理设置执法队内设机构，根据各基层大队所辖区域内公里里程、客货运数量等交通运输执法工作业务量，科学、合理配备各大队执法人员数量，将原涉改单位机关和冗余的综合业务科室人员分流、整合到基层大队或派驻到乡镇、街道综合行政执法站所，以确保基层大队人员编制和执法力量充足，保证执法一线和基层执法办案人员数量和服务质量，达到切实解决发生在群众身份的交通乱象无法及时得到发现、处理的执法困境。按照中央综合行政执法体制改革进一步深化改革指导方向，执法力量将进一步向乡镇、街道基层一线下沉，进一步推进基层治理体系和治理能力的现代化，同时可以参考借鉴杭州市改革实践经验，在编制设置和人员数量上向基层一线大队倾斜，A市县（市、区）交通运输综合行政执法队要在乡镇、街道派驻交通运输综合行政执法监督人员，纳入到乡镇、街道现有执法综合行政执法队伍，日常执法工作实行乡镇、街道日常统一领导管理，接受派驻单位的业务监督和指导工作。同时工作考核和派驻队伍的主要负责同志的任免要充分听取基层党组织的意见建议。

2.不断优化提升人员综合素质

严格把握人员入口关，尽早放开人员公开招录渠道，加大编外人员执法清理力度，坚持执法队伍进人用人，逢进必考的原则，按照执法类公务员标准和条件，不断补充招录具备法律专业学历背景、综合素质高的优秀应往届高校毕业生，进一步优化提升执法人员年龄结构和业务综合素养，为适应当前交通运输综合行政执法工作需要，将执法人员培训作为执法队伍建设的一项制度，实行执法人员执法资格管理和持证上岗机制，定期开展交通运输执法培训、轮训，开展执法岗位大练兵，促进执法人员综合素质和执法能力水平的不断提升。

（四）打造升级全市交通运输综合行政执法信息平台

整体性治理理论强调信息技术的协调与整合，形成整体统一的信息系统，统一信息标准和规划建设，以此达到消除解决当前A市交通运输综合行政执法改革后，执法信息系统碎片化等问题，最终实现执法信息资源的共享和高效服务。

1.整合搭建全市交通运输行政执法信息共享平台

按照《交通运输信息化“十三五”发展规划》《“十三五”交通运输行政执法综合管理信息系统工程建设实施方案》,以推进基层执法“四基四化”建设和构建交通运输行政执法信息化体系为契机，将原有行政执法信息系统进行整合，增加水路运输、驾驶员培训机动车维修执法处罚模块，建设A市交通运输综合行政执法综合管理信息系统，建成覆盖全市交通运输主管部门和公路路政、道路运政、水路运政、港口行政等执法门类的协同执法与联网监管体系，搭建与行政、司法、刑事管理部门的连接端口，形成互联互通、信息共享、业务协同、智能便捷的全市交通运输行政执法信息化体系，实现执法队伍管理规范化、执法办案智能化、跨区域跨部门执法协同化，全面提升全市交通运输综合行政执法效率，加快整合A市交通运输领域执法各部门系统。

2.加大推广非现场执法模式

A交通运输综合行政执法改革应着重以“执法案件电子化、非现场执法智能化、跨区域跨部门执法业务协同化”开展，重点建设完善市本级交通运输行政执法数据中心、基于市级交通运输数据资源和交通运输行政执法数据的交换与共享分平台、建设完善交通运输行政执法协同办案系统；建设和配置多种智能化执法终端，强化新技术装备的应用，大力推进非现场执法，不断提升执法监控设施范围，组建互联互通的交通运输综合非现场执法移动信息网络。如不断完善市域内国省干线公路交通定点监控系统，推广设置高速公路入口、货运交通流量密集干线公路以及大型以上桥梁等处的超限检测不停车系统；加大配备视频指挥执法车船艇的使用等，改造升级全市重点交通枢纽、港口码头、场站等区域的固定监控设备，最终实现全市交通运输综合行政执法“一网通办”的目标。

（五）建立健全跨部门执法协作机制

1.建立健全执法协作制度

跨部门协作效率的高低直接关系到交通运输综合行政执法工作的质量，建立顺畅的协作机制是改革后，决定A市交通运输综合行政执法工作能否顺利开展的关键，建立健全A市交通运输综合执法机构与行政许可审批的信息开放共享、互通机制，与交通运输综合执法密切相关部门的案件通报和移送机制，建立跨部门行政执法的联合惩戒机制，形成交通运输综合行政执法监督合力。如对于超限超载治理，交通运输综合行政执法队与公安交管和社会信用管理等部门实行“一超多罚”，对超限违法行为相关的驾驶员、运输车辆、货运企业和承运人实行联合处罚，交通运输综合行政执法机构对经公安交管部门认定，一年内多次进行违法超限运输的车辆和货运企业，抄告交通运输综合行政执法机构吊销车辆营运证件，对道路运输从业人员可以进行扣分、降级甚至是吊销处理，对于承运人可以实行罚款的行政处罚，同时可以将多次进行超限运输的驾驶员和货运企业法人代表告社会信用主管部门，纳入社会信用记录，以进一步增强行政处罚的惩戒力度。

2.继续深化跨部门跨领域综合行政执法改革

可以借鉴重庆市改革案件经验，按照中央综合行政执法改革指导意见，A市以结合本地综合行政执法实际工作，继续探索跨部门跨领域的综合行政执法改革工作，针对交通运输领域市本级综合行政执法队伍与公安交管部门、海事部门、渔政部门存在的职责相近、职责交叉导致的跨部门跨领域案件移送、案情通报、信息共享等协作机制不健全等问题，实行跨部门、跨领域的综合行政执法改革。如逐步探索在高速公路、普通国省干线公路上将交通安全管理职能纳入统一的交通运输综合行政执法机构，实行在全市干线公路上一支队伍管交通执法，以解决交通运输综合行政执法队伍与公安交管部门职责交叉、协作效率低的问题。
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